文╱彭杏珠（遠見雜誌）
2015年11月21日，住在台北的退休主管曾良海帶家人到日本京都賞櫻，他們搭早上10點航班，登機後卻毫無動靜，在跑道等了約35分鐘才起飛；26日下午回台灣時，「飛機明明已抵達桃園，卻在上空盤旋近40分鐘才降落，」曾太太愈說愈火大。
一家人拿完行李搭客運回台北，花了約50分鐘。當天下著雨，曾太太不小心踩到一塊浮動的人行道地磚，濺濕鞋襪，嘆了口氣，「唉，日本的人行道鋪得平整又牢固，台灣為什麼就不能？」
如果桃園國際機場跑道提早施工；如果機場捷運儘快通車；如果地方能做好工程品管⋯⋯，曾太太身為台灣人的滿意度應該會高許多。
一個月後，機場北跑道在2015年12月24日竣工，終於揮別塞機夢魘；但讓國人等了20年的機場捷運，還不知何時通車？至於各地的人行道、車道等工程品質，依舊令人搖頭。
例如台北市花1.8億蓋的自行車道就被台北市議員陳建銘批評，甫完工的復興南路段品質「掉漆」，人孔、標線與路面有10元硬幣高的落差，至於復興北路段則施工進度落後，無法如期完工。
八根螺絲鬆了 拖垮公共工程
不知道從何時開始，民眾只要一提起公共工程，腦中閃出的大多是：工期延宕、品質低落、壽命不長，甚至偷工減料等。
到底台灣的公共工程出了什麼問題？這是全民都想知道，也是5月20日即將就任的總統蔡英文及新團隊必須面對的課題。
「其實，癥結點就在錢跟人，」泛亞營造前總經理高銘堂一言以蔽之。
對此，《遠見》盤點出拖垮台灣公共工程的八大關鍵因素：
關鍵1〉工程預算偏低
首先是錢，工程預算普遍偏低。由於國庫困窘，加上公務員怕被扣上圖利廠商，政府從上到下瀰漫著以「省錢、便宜」為最高原則的地攤文化。
民代監督時，不管工程難易度，也不檢視預算合理性，先砍了再說，才代表有幫民眾看緊荷包。
等到工程發包時，預算還會再被刪，廠商拿到手時已七折八扣。
高銘堂拿出2014年43個主要國家、以倫敦為基準換算的建築平均成本數據指出，台灣居然倒數第三，僅贏過越南與印度而已，顯示台灣的營造工程管理費及施作成本偏低。
低成本也意味著風險，將犧牲到工程品質。例如鋪地磚時，水泥砂漿要先抹勻抹平才能鋪，部分業者為省成本、趕工期，有些步驟就省略了。
這種地攤文化導致台灣的工程常常延宕，甚至追加預算，「結果一毛錢也沒省到，還拿到不好的成品，」內政部前部長、台大土木工程系教授李鴻源說。
關鍵2〉工程多採最低標
第二個問題是一般工程都採最低標。
為杜絕弊案，2006年行政院曾裁示公共工程以「最低標為原則、最有利標為例外」，並行文各機關。從此，各大小機關都奉行「最低標」。
其實，近十年來公共工程已因國庫空虛，逐漸縮小預算，規模也從2009年最高峰的5024億元，降至2015年的3179億元。「最低標」形同雪上加霜，廠商為求生存，先削價搶到案子再說，甚至有人打四折競標，再以案養案，導致皮包公司林立，倒了一家再換一家投標，造成劣幣驅逐良幣。
近年來已有部分大型營造廠不再標政府的最低標工程，轉往民間或海外發展，其他業者也只能跟著流血競爭，「不接工程，怎麼養幾百個員工，」一位營造公司董事長無奈說。
國登營造董事長洪金富更直言，「你給我『國宅』的錢，要我蓋出『豪宅』的房子，是不可能的。」
關鍵3〉需求不明、專業不足
第三個問題是業主需求不明，專業不夠。
一位工程會的官員說，他遇到很多機關根本不知道自己的需求？例如蓋公園，居民使用率多少？要具備什麼功能？沒想清楚就要蓋，才會出現很多閒置公園。其中有不少建設都是為了兌現首長的選舉支票，不一定是地方真正的需求。
多數機關也因為工程人才不足，公共工程均委外處理。李鴻源舉例，如教育部、文化部等非工程單位，從規劃設計、發包到監造都是委外，連評選責任也丟給外部委員。機關無法掌控真正需求，又不能正確營運與維護保養，正是問題所在。
關鍵4〉工程使用壽命短
第四個問題是法規並未定使用年限，導致工程壽命不長。
想想看，日據時代留下的不少建築，如總統府、監察院、新竹火車站等，不僅具特色，還歷經百年屹立不搖。但光復後新建的公共建設，可比拚者有多少？
以澎湖跨海大橋為例，1970年通車，三年後就出現腐蝕，1984年又花10億維修。根據最近的2010年統計資料顯示，全國47座改建橋梁，平均使用年限僅35.7年，遠低於先進國家。
歐美及日本、大陸對重要道路、橋梁、隧道等的壽命都訂在百年以上，興建中的大陸港珠澳大橋使用年限更達120年，對比台灣正在施工的淡江大橋，卻無使用年限規劃。
台灣區綜合營造公會理事長陳煌銘究其原因在「採購法」的設計規範，未明定公共設施使用年限，招標文件也沒有耐用年限要求，原本應使用80年或百年的工程，僅有50年或更短壽命。政府不重視年限，品質無法提升就不足為奇了。
關鍵5〉不當政治力介入
第五個問題是政治凌駕專業，民代介入。
一位建築師形容工程界是「紅灰黑白爛」，紅就是少數優質廠商；灰是不攀關係，按合約做的人；黑意即黑道；白就是民意代表；爛指的是惡性搶標公司。「我甚至覺得民意代表比黑道可惡，」他進一步說。
今年元月底，竹科管理局前局長李界木對外發表的「和珅亂政」文章，將許多政治力介入工程的暗黑面公諸於世。讓工程界、政府機關看完後都拍案叫好，「說出我們不敢說的真相，」一位部會主管表示。
今年77歲的李界木指出，他在中央任職時（環保署一年，竹科管理局五年多），遇到許多難以幫忙的請求。
例如一旦提出工程預算，馬上就會有好幾位立委請他到辦公室喝茶，拜託某某工程開標時要多多照顧。曾有立委跟他說：「黨內二位醫生吃銅吃鐵，包山包海，我們都苦哈哈，你要多多關照」。
李界木說，一旦工程招標後，未得標者會發函調查局檢舉，被請託的立委就藉故刪減或凍結預算；檢舉不成，立委還會逼人要得標廠商讓出；再不成，就請黑道恫嚇得標廠商或相關人員；又不成，就發動環保流氓阻止工程進行。
由於管理局工程多，李界木體會最深。他在任內推動不少建設，卻被跟某立委非常友好的記者批評為「好大喜功」；另一招更狠，某立委提供資訊給其他黨的立委質詢，在國會殿堂當打手，甚至為了一項重大工程，強迫交出審查委員名單，不給就告到最高當局，在在讓想做事的官員難為。
關鍵6〉政商關係盤根錯節
第六個問題是地方政商盤根錯節，不易管理。
2014年底一位某縣市新科議員甫當選，馬上就有業者告訴他，只要爭取到工程預算，他什麼都不用做，就可拿20％回扣。「這種傳聞已久，沒想到我親身遇到，」這位議員嚇了一跳，連忙婉拒。
這只是小議員的行情，重量級民代更高，有些山區的工程因無人查管，甚至可拿50％回扣。
李鴻源不諱言，除了少部分的縣市外，有不少的民意代表以親戚名義開營建公司，本身就是幕後老闆，自家包工程又質詢監督縣市政府，品質怎麼會好？
一位中部議員也坦承，部分地方首長、議員到局處首長、承辦員已成共犯結構。局處首長跟承辦員只有兩條路，不想成為同謀就請調，但從此大概也別想升官了。
地方發展出的獨特工程生態，也讓一位建築師印象深刻。他回憶說，曾經拿到一個3億工程的設計監造標，主辦機關卻遲遲不簽約，納悶拜訪縣長時，沒想到裡面有人在等他，「縣長開口說：『你們兩個談一談』，人就離開了。」這時，廠商擺明告訴建築師，要他自動退出。
這位建築師從此不敢碰該縣市工程，他說，「小白兔誤闖叢林」要付出代價的。
關鍵7〉剪綵文化壓縮工期
第七個問題是在位的政治人物迷信剪綵，常壓縮合理工期。
以第二高速公路為例，從1987年分段動工通車，到2004年元月全線完成。一位參與廠商說，每次換新的長官，都會被要求提前通車，都希望任內能剪綵，作為政績。
中興工程顧問公司董事長曹壽民表示，為通車而趕工會影響品質，因為一般混凝土要等28天才能達到設計強度，還沒完全乾就要用，就像懷胎十個月，卻被要求八個月把孩子生下來一樣，工程就會出現畸形。
關鍵8〉監造、驗收不確實
第八個問題是監造、驗收難以確實達成。
工程每個關卡都很重要，監造更重要。陳煌銘舉例，某建商在雲林、台中蓋許多美輪美奐且沒有偷工減料的房子，但是在921時卻倒塌很多棟，事後調查才知道是承包商綁鋼筋的方式不對，產生系統性施工失誤，遺憾的是監工或監造都沒有人發現錯誤。
儘管政府有三級品管制度，驗收也有程序，初驗不過還要複驗，直到符合要求才完成，為何仍無法確保品質？
通常愈小的工程愈易出問題，尤其是又採用最低標，機關如有完工壓力，也會暗示監造達到合約規範即可驗收。
另外，機關或工程會查核標案成績時，廠商如延宕工期會被扣分，監造也要跟著連坐，「驗收嚴格等於自找麻煩，」一位建築師無奈地說。
當監造嚴格執行時，也會發生挾怨報復事件。
有一位不願具名的建築師表示，他曾接某道路設計監造標，發現廠商施工不合規範，要求對方改善，公司的工程師竟被人莫名其妙打斷腿，兇嫌被抓到後推說：「我賭博尋仇，打錯人了」。
這位建築師明明知道兇嫌說謊脫罪，但也莫可奈何。
逢甲運輸科技與管理系副教授李克聰說，如果施工期短，主辦機關有啟用壓力，又要負延宕責任，就會出現快速驗收，讓工程陷入負面循環。
其實，這幾十年來，台灣公共工程不是沒有進步，也有一些代表作，例如2005年7月竣工的亞洲最大分洪道——員山子分洪道，得以確保北北基地區800萬民眾免於水患之苦；全長339公里的高鐵不到八年就通車。
「即便如此，還是趕不上先進國家腳步，」陳煌銘感嘆地說，過去大陸工程界常到台灣取經，近十年已不再來了，技術甚至已超越台灣。
現在，台灣光是機場跑道整建就花了15年時間、拖了20年的機場捷運仍無法通車、甚至喊了20年的金門大橋決標施工後，還在載浮載沉，「外商看待台灣的公共工程，就只有兩個字：笑話，」一位外商駐台總工程師說。
以上的八大關鍵問題如不解決，工程業將持續「殭屍化」。期待新政府上台後，能訂定公平的遊戲規則、提供健康的產業發展環境，扭轉台灣工程的負面印象。
【本文摘自遠見雜誌4月號；更多文章請上遠見雜誌官網：http://goo.gl/tFhyw】
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