美國經驗看台灣：公投綁大選常變成被操控的民粹是非題

文／楊琇晶  

　　公投該不該綁大選？正反雙方在口沫橫飛地細數對方執政時的轉彎說詞，民進黨說連宋配、2018年北市長候選人丁守中都批評過公投綁大選；而當年連公投都反對的國民黨時至今日倒過來批評民進黨鳥籠公投也有份，綁大選能省錢云云。無奈雙方都忘了公民投票真諦，主角是人民作主，而非政黨投機式的民粹動員工具。在美國許多州，公投案確實會合併大選舉辦，但與台灣的狀況大不相同。

▲11月24日，第19案「公投綁大選」意見發表會由正方代表國民黨台北市議員鍾沛君與反方代表民進黨立委莊瑞雄，進行意見發表。（圖／中選會提供）

美國公投只限地方議題 聯邦政府二道防守線

　　根據公投綁大選的正方國民黨主張，是因為民進黨的中選會執政無方，才導致2018年十項公投案與大選投開票作業大混亂，而當時提起當選無效之訴的國民黨候選人丁守中，是民進黨執政下的受害者，而非公投綁大選的受害者。正當北市議員羅智強拿出美國有兩州公投綁大選例子嘲諷民進黨時，實際上也不全然正確，更沒有參透美國的公投與台灣的差異之處。

　　首先，美國在多數州確實會將公投案與大選一起舉辦。如2020年總統大選，各州總計提出了120項的公投案。當時在加州，便合併了十數案公投案，舉凡稅制、醫療、甚至監獄制度都在列：加強假釋和財產犯罪的刑度、撤銷老舊過時的平權法規、產業稅法、腎臟透析門診規則等等。而當中最引人矚目的公投案，是通過了針對零工經濟的第22號案（Proposition 22），使得Uber、Lyft等企業得以繼續將員工視為約聘人員非企業員工。此案當時獲得了58%同意票，投票率高達77%，更讓隔日股價順勢大漲。諷刺的是，不到一年時間，今年（2021）八月，加州法官即裁定此項公投違憲。

　　與臺灣公投狀況不同，美國是聯邦體制，公投即便與大選合併投票，但議題僅在地方層次，並未涉及全國議題，因此各州的法官也能在公投通過後做出合憲與否的裁定，聯邦政府有最終的決定權，某種程度針對不理性公投選民設下了防守線。

                                        

▲2018年公投併大選，投票所大排長龍的畫面讓許多人印象深刻（資料圖）

       再者，來看投票排隊狀況。國民黨聲稱，公投併大選能夠節省經費，是民進黨執政下的中選會無能，才導致2018年公投併大選投票大排長龍、票投不完也開不完的主因。美國近年的實例完全給了相反答案。以最近幾次美國大選合併公投的狀況來看，2020年總統大選不少地區地區須排隊超過11小時，尤其在非白人為主的地區（註一）。

       又如2018年美國期中選舉，即便政府已事先砸下超過3億美金給各州更新投票機器設備、增加圈選處與人員訓練，但各州大排長龍場景依舊未見改善。

如密蘇里州，諸多公投案中，光是與醫療用大麻合法化相關的公投案就有三案，即使圈選處增加到十幾個，機器故障層出不窮，導致投票一樣得排隊超過5小時，無法解決面臨邊開票卻票未投完的困境。以上案例皆顯示，經費、執政能力與投票時間之間，不必然呈現負相關，還牽扯公投議題複雜度，甚或受到其他不可抗的外力因素影響。

大選「順便」公投 易淪民粹是非題

       然而，相較於美國的公投性質屬於地方型議題，臺灣公投案皆攸關全國性與國家長期發展，筆者呼籲須回歸民主國家公民投票的原意來思考。公投是為了彌補代議政治下的不足，審議式民主的重要意義，在於讓公民可以直接參與公共政策，對議題有充分的討論空間，才能避免在綁在大選中「搭便車」。這種為了支持某位候選人而「順便」投給其支持的相關公投案，即便使投票率增加，但因人設事的公投，卻更容易被扭曲成政黨投機下的民粹手段。

       台灣在2018年11月的九合一選舉，與十個公投案合併投票。外有中國因素、內有「韓風」式的民粹主義風潮，使得執政黨民進黨面臨2006年以來最嚴重的挫敗。或許是國民黨在上回的公投併大選下選情吃足了甜頭，為了再創選舉利多，想複製成功模式的司馬昭之心不言可喻。

       有學術研究以2018年的公投議題性質、政黨與政治人物行動來解釋該次公投的影響差異（註二）。結果發現，在控制了各鄉鎮的社經變數後，各個公投與國民黨獲票率的連動性都偏高，而分歧性高的公投議題，也與國民黨的連動程度較高，對國民黨得票成長有顯著影響。

       設想一情境，若在2022九合一選舉、或2024年的總統大選，在野黨為了「以人綁案」增加組織黏著度，拼命與周邊團體提出與執政黨政策逆向的諸多公投案，而執政黨若也為了反制，再提出更多對對案，則種種攸關台灣未來公投議題無非將淹沒在大選候選人的爭鋒光環之下、政黨對立的口水之中，而導致政策無法有空間、時間實質地被選民理性討論。

       資訊不足外加被選舉激情沖昏頭的公投，最終恐贏了投票率，輸了國家的未來。當選民的決定失控，便演變為民粹；當公投綁大選成了助選工具，公投票成了對執政黨的不信任投票，淪為投機政黨所操作的民粹是非題。

【註一】Quealy, Kevin and Parlapiano, Alicia(2021). “Election Day Voting in 2020 Took Longer in America’s Poorest Neighborhoods.” New York Times, Jan. 4.

https://www.nytimes.com/interactive/2021/01/04/upshot/voting-wait-times.html

【註二】

楊才瑩（2021）。《公投綁大選？2018年公民投票與縣市長選舉之空間分析》。台北：國立臺灣大學，碩士論文。

《作者簡介》楊琇晶，資深媒體人、台灣大學國家發展研究所博士