美麗島電子報／新政府對沖之鳥要謀定後動

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文／美麗島電子報郭正亮

新政府上台第4天，5月24日，突然針對沖之鳥的法律定位爭議，推翻馬政府堅持的「沖之鳥是礁，無權劃定200海里專屬經濟海域」立場，改口表示沖之鳥是「礁」還是「島」，台灣將「尊重『聯合國大陸礁層界限委員會』（CLCS）的決定，在決定出爐之前，政府在法律上沒有特定立場」。 

行政院突然改口，立刻引來各方質疑。前總統馬英九辦公室表示「期盼新政府以中華民國國格尊嚴，以及台灣漁民生計權益，做出最妥適處理」。中國外交部則痛批「日本以區區兩張床大小的岩礁，非法主張近70萬平方公里的管轄海域，心太貪，胃口太大，是對公海和國際海底區域的大面積侵蝕，對國際社會整體利益的嚴重損害」。 

行政院突然如此大動作，最尷尬的無疑是民進黨立委。部分立委不得不幫行政院緩頰，說是「我方先擱置爭議，以便與日方協商漁民權益」，但還是有部分立委感到不解，例如黃偉哲委員就直言：「我方總不能在還沒開始談判之前，主張就一直往後退」、「不能因為要維繫雙方的友善關係，就把肯定句改成疑問句」。 

黃偉哲的質疑，不但有國際法論據，而且也更符合談判博弈原理。日本1996年將沖之鳥周邊200海浬設為專屬經濟海域（EEZ），但中國和韓國都主張「沖之鳥礁並非島嶼」，認為日本違反國際法。2012年聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）歷經4年審議，終於決議表示「在中韓等國陳述的問題還沒解決之前，無法對日本提案涉及沖之鳥的部分做出決定」，實質上等於不同意日本對沖之鳥的經濟海域和大陸架主張。台灣和中韓兩國一樣，都是沖之鳥海域的相關國家，當然沒有理由在與日本談判之前，就率先撤守更有利於自己談判的立場。 

耐人尋味的是，行政院5月24日對沖之鳥改變立場之前，日本共同社曾發表兩則獨家新聞，都隱約指向日台雙方已經做出某些政治交易。首先是5月21日引述民進黨外交人士說法，表示沖之鳥海域是日、美、中三國潛艇交錯往來的危險海域，台灣漁船不宜靠近，暗示台灣新政府有意終結台日爭議。此外，共同社還提到台灣去年以福島核事故為由限制日本東北5縣市食品進口的禁令，可望在今年7月日本參議院大選之前大幅放寬限制，暗示台灣新政府試圖以解除爭議食品的進口限制，對日本東北選區的執政黨候選人示好。 

然後是5月23日，共同社又獨家發布「台方已經開始撤回巡邏船，新政府決定了撤回方針」。日本官房長官菅義偉也在23日表示，將啟動「日台海洋合作對話」，將由日台雙方交流協會的幹部組成，就環保及緊急救援活動的合作等進行磋商。儘管台灣外交部立刻否認撤回巡邏船報導，但巡邏船退到沖之鳥200海浬之外，卻是無可否認的事實。 

共同社提到，日本外務省官員難掩興奮表示「馬英九政府反日，非常糟糕」、「我們期待蔡英文政府，強化日台關係的久違好時機終於來到」。但共同社畢竟深諳國際現實，也同時引述日本公明黨幹事長井上義久的提醒：「日台蜜月關係，勢必給日中關係投下厚厚陰影」、「希望注意不要引發中台關係緊張」。 

我們以為，針對沖之鳥海域的國際法地位，如此攸關台灣區域安全和兩岸關係的重大議題，新政府如果要改變政策立場，就不能只有模糊曖昧的口頭宣布，必須要有符合國際法律、符合國家利益、符合漁民權益的完整說明，否則很容易進退失據，造成未來台日互動與兩岸關係的雙重困境： 

一、台灣陸續傳出撤回護漁巡邏船、放寬日本食品進口限制、對沖之鳥不持特定立場等友善動作，但日本至今除了同意設立虛而不實的「日台海洋合作對話」之外，並未對台灣做出任何實質讓步。台日談判在即，豈有自己先放棄談判籌碼，一心期待對方善意回應的道理？這顯然完全違反談判博弈的基本邏輯。 

以2013年台日漁業協議談判為例，台日雙方在此之前已經談過16次，日本即使面對比較友好的李登輝政府或陳水扁政府，也從來都不願讓步，直到馬英九政府作勢與中國大陸分進合擊「聯手保釣」，日本才不得不正視新的國際現實，為了分化兩岸聯手保釣，終於在第17次漁業談判做出讓步。由此可知，日本是最講究實力、最現實無情的談判對手，一旦台灣不堅持沖之鳥爭議，根本不可能有足夠籌碼，要求日本在沖之鳥漁權做出讓步。 

二、沖之鳥海域的界定，屬於重大的區域安全議題，涉及中國和美日在第二島鏈海域的軍事較勁。台灣一旦公開放棄既有的跟隨中韓兩國的沖之鳥主張，勢將被中國大陸視為試圖與美日兩國形成抗中聯盟，這對兩岸關係還處於「聽其言、觀其行」的蔡英文政府來說，無疑將會產生雪上加霜的敵意上升效應。 

換句話說，新政府對沖之鳥爭議改口，很可能是兩岸關係進一步惡化的關鍵轉折，也將是新政府凸顯「親美日、不惜遠中」的新外交路線宣言。做出如此重大的區域戰略決定，新政府務必要先想清楚兩點： 

一、中國可能做出何種報復？台灣是否已經準備好如何因應中國衝擊？ 

二、美日能給台灣多少抗中籌碼？包括經濟合作、外交奧援、軍事支持。 

如果新政府還不確定這些嚴峻問題的答案，我們奉勸最好事緩則圓，謀定而後動，同時也要提醒新政府：沖之鳥改弦易轍，絕非小事，很可能成為引發兩岸地動山搖的關鍵事件，新政府才剛上台，國事蜩螗百廢待舉，對外政策務必謹慎、謹慎、再謹慎。