關鍵抉擇之三：法國為何會出現「左右共治」？

偉人的政治與凡人的政治
關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇(三)

文／林濁水

法國從1958年第五共和建立到現在57年當中，總統的位置，由戴高樂本人、戴高樂派、準戴高樂派擔任的時間共佔了40年之久，在戴高樂派不當總統的期間，社會黨密特朗總統的左右共治時，戴高樂派又當了4年的總理，共主導國政44年，真是顯赫。不只如此，戴高樂派的核心價值是所謂戴高樂主義，在戴高樂主義的籠罩下，甚至連在意識型態上和政黨競爭立場上站在戴高樂對立面的密特朗在當總統時竟然公開說自己「繼承了戴高樂將軍的政策」，他的外交政策也因此被叫做社會黨的戴高樂主義政策。

（圖／攝影者David Monniaux, flickr CC License）

可見戴高樂主義對二次大戰後法國支配力的強大真是不可思議。一個國家領袖影響一個國家深遠到這程度，百年來全世界戴高樂應該是第一人。

法國啟蒙運動哲學家愛爾維修說：「每一個社會時代都需要自己的偉大人物，如果沒有這樣的人物，他就要創造出這樣的人物來。」無疑的，戴高樂就是二次大戰後在法國社會渴望中出現主導一整個時代的偉大人物。

二次大戰之後，西歐大國在國際政治角力中的影響力急速褪色，但是挾其文明優勢，仍然代有傑出領袖，耀眼國際舞台，例如英國的柴契爾夫人和布萊爾兩位首相，就各自以柴契爾主義和第三條路引領時代風潮，然而兩人黃金歲月都頂多10年，其「主義」，對內，影響英國的長遠程度根本不可能望戴高樂之項背；對外，則屬於經濟政策軟實力的向外延伸，和法國挾戴高樂主義進行國際政治角力大有不同。然而，柴契爾主義或第三條路都靠他內涵的精神，或自由主義或以分配正義為核心價值而普及於世；而戴高樂主義卻是強烈的英雄主義式的法蘭西民族主義，只令法國人鍾情不已。戴高樂自己對戴高樂主義的解釋可以說最為傳神：「任何一項政策的真正靈魂，都是民族的」。

法國人崇拜戴高樂不只是因為他是二戰英雄，更在於他在二次大戰後的作為。戴高樂認為，「法國應該是歐洲的中心和首領，法國不居領導地位，歐洲就無法形成，」「法蘭西民族已經習慣於做歐洲的巨人。」 他這一類赤裸裸的語言，現在人們聽來未不免不知從何回應，但是在當時的法國，則反響大為不同。前面的路易14、拿破侖，的確都使法蘭西成為歐洲的巨人，而二次大戰雖然國亡於希特勒的侵略，但一次戰後的法國不只是歐洲的巨人，法蘭西更是世界第二大殖民帝國，輝煌光情景對二次大戰後的法國人近得正在眼前，這些事實都使戴高樂的大話和想像有憑有據。等到1958年由退隱中復出，他馬上結束了法蘭西第四共和國時期唯美是親的大西洋政策，替法國人爭回了驕傲，此後直到1969年辭總統職之間，在美蘇二極對立冷戰格局中他領導法國力抗美蘇霸權，為法國建立了歐陸諸民主國家中的領導地位，他的成就也讓法國人感嘆法蘭西大國的光榮偉大果然依舊，心中充滿安慰感激。

（圖／Bundesarchiv B 145 Bild-F010324-0002, Flughafen Köln-Bonn, Adenauer, de Gaulle-cropped / Steiner, Egon / CC-BY-SA）

更奇特的是過去他認為法蘭西殖民帝國是他法蘭西民族主義榮光來源；復出後，解殖民又成為他成功地型塑法蘭西新一輪民族榮光的大戰略。

他1958年從退隱中復出主掌大局是因為被期待他面對戰後去殖民風潮能悍衛法蘭西殖民帝國的榮光；當時法國人看上的是他一直是法國殖民帝國利益的堅決維護者，他認為二次大戰前法國殖民事業是法蘭西的光榮偉大，他還說離開法國文明殖民地人民無法生存。1945年，他鎮壓了敘利亞和阿爾及利亞獨立運動，派出了印度支那殖民遠征軍。1958年復出時他堅持反對法蘭西第四共和國時期法蘭西聯邦中殖民地國家普遍的獨立要求， 只允許殖民地頂多以自治的身分參加一個新的「法蘭西共同體」。

但是很快的他覺悟到去殖民化潮流不可能擋，於是乾脆來個180度大逆轉，讓眾殖民地選擇獨立，而且積極支持從被殖民統治中解放出來的第三世界國家反霸反殖民運動而和美國對上，例如中東六日戰爭爆發時，便站在阿拉伯國家一邊反對英美。

他說殖民統治從前是光榮的，而今後卻是導致毀滅的。對自己大逆轉的效果他非常滿意地說：「法國敢作敢為的獨立自主的行動引起了第三世界人民的注意。許多國家的領導人相繼到巴黎訪問。隨著這種訪問的日益增多，必將使我國首都最後成為世界的政治中心。多少世代以來，它從未顯得這樣活躍。」、「在這個階段裡，法國重新和他過去的歷史銜接起來。」

然而隨著法國相對國力持續下滑，和局勢的變化，法國在國際上角力的空間日漸狹窄，法國的大國夢和法國的國家現實落差愈來愈大，而戴高樂反而就在落差產生的張力中成為永恆的偶像。事實上大國夢和中等國家的國力落差早在戴高樂當總統時已經是個現實了。這落差使戴高樂在實踐大國政策時，永遠處在主權受到壓迫的危機想像中，這種落差形成的張力更撐持起了戴高樂情緒飽滿的動人詞句，然後關鍵性地決定了法國第五共和的憲法制憲方向和其後的憲政運作模式。

幾乎毫無例外的，強烈的民族主義，必定把民族這個想像的共和體予以強烈的人格化，並憑藉對偉大人物的崇拜凝聚共同體的集體認同。

在強烈的民族主義信念之下戴高樂為他自己這一位偉人量身訂做了這樣的憲政體系：

1、無疑的，直選總統對戴高樂而言就是凝聚集體自我認同的程序。在直選過程中，整個民族跳過只代表「部分」的政黨，直接選出國家憲政秩序的監護人、政府施政的監督者、超越黨爭的仲裁者，以及「整個國家」的領導者。

他強調總統直選並不是要實施美國式的總統制。顯然他不滿意美國制總統和國會居於權力分立的兩端，他認為總統位階優於國會；他認為行政權不能由國會產生所以取消閣揆同意權；然而又強調政府必須向國會負責，然而總統負責的對象是人民而不是國會。

2、憲法第5條明定了總統職權的帝王條款。規定：

總統維䕶憲法之遵守。由其仲裁，保障公權力之正常運作及國家之延續。

總統確保國家獨立、領土完整、與國際條約之遵守。

3、為了善盡隨時政府監督者的職責，總統主持部長會議。

4、遇到重大爭議或僵局，為了讓國家政策跳過代議體制和政黨中介而和民意隨時緊密結合，優先選擇由總統發公民投票的機制而不是解散國會。

事實上，法國憲法第5條規定的總統職權，包括仲裁權和洛克把他和一般行政權加以區分出來叫聯盟權的外交權、國防權，以及緊急權一般國家也常把他歸屬於國家元首總統，但是都讓總統在行使職權時儘量處於被動的、防衛性的狀態；但法國第5共和則透過如總統主動解散國會、法案覆議、交付公投及主持部長會議、主持國防最高會議及委員會等等規定強化總統在行使職權的主動性。這些法制規定使法國在法國人大國想像和現實落差的主權危機感中可以隨時召喚總統這位超越政黨的主權守護者；長期存在的危機想像從而鞏固了總統攬權的正當性。這使得法國和西歐採取直選總統的國家的行政權歸屬分別走向內閣化或總統化兩個完全背道而馳的途徑。

事實上，西歐的半總統制幾乎都誕生於各種國家主權的特殊狀態：冰島、愛爾蘭是獨立建國；德國威瑪體制、奧地利則是一次大戰戰敗帝國崩潰王室退位；芬蘭則是掙扎於做為蘇聯的附庸因和西方國家民主國家一員的夾縫之間；而法國則是法蘭西殖民大帝國遭遇到二次大戰後席捲全球的民族獨立運動的撲擊。

奧地利、冰島、芬蘭等國家分別在一次大戰、二次大戰、冷戰結束而主權危機解除，或者政黨林立政局不穩的狀態改善後，政局正常化，總統的聯盟權、仲裁權無需常態行使，政治中心自然而然轉向了內閣，冷戰結束後獨立採取半總統制的後共產主義國家大體也這樣轉型，其中最經典的是芬蘭，在冷戰時期總統間接選舉但是權力大，冷戰結束，主權危機解除總統改為直選但權力反而縮小；法國則雖然在解決殖民地獨立問題後事實上的主權危機已經完全解除，但是因為跟隨大國想像而來的主權危機則長期持續，以致於法國反戴高樂人士説的内閣制中「項目很少，難得才會用到，涉及一些敏感但重要情況」、「在緊急情況下得做全權決斷」的總統專屬權力就一直提供法國總統的方便(註1)， 使他一直是政治的軸心。不只憲政運作一直回不到第5共和憲法起草者戴布瑞認識的議會內閣制的規範中，甚且在形成了路徑依賴效應後每一次的修憲都向增加總統權力的方向走。而憲法文本的規範和憲政運作落差的緊張關係也持續無解，毫無疑問的，難忘蘇聯帝國榮光也是當今俄羅斯難捨大總統情結的關鍵。

戴高樂這種比美國總統制更民粹民族主義的憲政想像交在戴布瑞等憲法起草者手裡被做了明確的平衡，鋪陳了完備的議會內閣制架構。制憲之後，一方面戴布瑞站在這樣的基礎上被任命當第五共和第一任總理時便主動要求國會對他信任投票以補強內閣向國會負責的精神；另一方面他起草的憲法架構提供了制憲當時沒有設想到的左右共治的空間。雖然不少法國人認為左右共治時法國的憲政運作才真正回到憲法規範中，但是，無論如何，左右共治完全不符合戴高樂的理念：一個直接從人民手中得到授權的總統怎麽可以依據政黨運作的基礎上把權責交給國會支持出來而和自己政策立場對立的總理？

最忠實的戴高樂信徒認為左右共治變成慣性是戴高樂憲法的墮落。

1966年戴高樂面對國會選舉可能失敗時，他向親信表明立場：

假使反對陣營全面獲勝，呈現「對總統否定」的情形，他只能去職。如果國會小輸，並不構成對總統的否定，他將組一個非黨派性的專業內閣，若議會通過不信任案，他將解散議會，如果再次解散，支持總統的政黨議會選舉又輸，表示人民已經不信任總統，他就必會辭職(註2)。

我們有理由相信如果情況真的發生在他身上，他的確會這樣做，他的過去行誼已充分表現他不眷戀的風骨：1946年他無法得到議會支持，毅然辭去臨時政府主席，並從此退隱12年。1969年他的公民投票案沒有通過，他同樣毅然辭了總統。

然而，儘管民族主義做為想像的共同體，國家做為共同體的政治體現，必然承載了想像共同體的超世俗的一面，但是其權力運作規範勢不能專為具備神聖性的偉人而量身定做，否則必定發生難以解決的問題。例如總統依戴高樂的說法，再次解散，支持總統的政黨議會選舉又輸，他辭職了後，假使還選出和原總統同一陣營的人當總統時將怎麼辦？這是戴高樂沒有回答的。

又如，在社會黨密特朗當總統的期間，1986年國會選舉法國左翼政黨席位掉了85席，1993年左翼政黨更少了220席；而在戴高樂派席哈克當總統時，1997右翼聯盟掉了219席，這些都完全符合戴高樂説的，「反對陣營全面獲勝，呈現對總統否定」總統只能去職的條件了，但是做為世俗凡人的密特朗和席哈克理所當然的不肯像偉人戴高樂一樣地辭職。

左右共治到底好不好，法國人到現在還沒有下結論，爭吵中法國一再修憲，修憲時有人把權力往國會拉，有人向總統推，到現在雙方都得不到決定性的勝利，但大體上戴高樂派佔上風。其中戴高樂派一個贏的策略很奇妙，是縮短總統任期。目的是，1、讓總統可以秉較新的民意授權面對國會；2、讓總統和國會選舉日程接近讓總統可以運用選舉裙裾效應拉高所屬政黨的國會議員當選席位。但是這當然被批評了，說是站在「指導式總統」立場讓總統專權的作法合憲化。此外這樣的「勝利」是非常權宜性的，因為只要國會再被解散一次，這樣的效果馬上消失無蹤。—進行了修憲的大動作，只是安排了一個權宜性的措施，可見法國憲政難題真是不簡單。

以自己的信念質押給人民進行投票以做他去留的決定，那是偉人風範不是凡人行徑。密特朗和席哈克都非常傑出的政治家但是到底仍然不是像戴高樂那樣規格的偉人，做法理應大不相同；至於馬總統和江宜樺在核四公投爭議上的做法，以及當了3年10%總統完全不被人民信任，做不了事又不甘放手更不願下台等等行事，就更是令人不敢恭維到簡直是偷機摸狗了。

當1997年台灣在西歐各個半總統制中單挑法國體制搬過來，基本上是取法乎中而得乎其下。最後使用的狀況是淒慘得很就不用說了。結果這樣慘，除了在憲改時或在憲改後的憲政運作中台灣主導者無論在對體制的認識深度，建立公平制度的誠意和運作的風範在在和法國都大有差距之外，還有一個非常湊巧的因素，那就是在建立制度時國家都處在主權危機的同一個集體心理狀態，而這狀態也同樣到現在還沒有完全解除，這就造成了原先規劃的體制都已經有破綻了，一旦運作更容易生出溢出規範預期的意外狀況。

兩國的憲改一開始，都在主權認同危機下進行。法國是殖民帝國的國家認同和解殖民的法國的國家認同的分歧 (註3)；台灣則是大中國認同和台灣認同的對立。法國演變到爆軍事叛變；台灣民進黨則發展出以非革命性的群眾運動甚至議會運動追求革命性的國家目標的策略，其中總統直選運動就被當成型塑國家新認同的關鍵性策略。直選運動加上原來強烈議會內閣制色彩的中華民國憲法體制互相牽動之後，終於把台灣的體制引導到半總統制的不歸路上。

1997年的憲改時兩大黨都強調台灣的憲改以第5共和的換軌制為藍本。但是2000年走上的是朝大野小的少數政府途徑而不是左右共治，這除了源於國民黨不肯倒閣無法讓陳水扁感受到攤牌的壓力以致於認為沒有必要讓步之外，也在於台灣的藍綠競爭在長期認同危機的處境下被類比為兩個主權的競爭，以致於陳水扁毫無接受左右共治的餘地。

如今法國法蘭西殖民帝國和法蘭西共和國的主權認同衝突危機已經解決，但是大國想像和國家現實的落差雖然趨於緩和但是似乎仍未完全解決；至於台灣，認同也在趨近，衝突性大幅下降但是也同樣未完全解決。於是兩國要像西歐芬蘭甚至多數新興民主的半總統制國家一樣讓憲政運作回歸憲法規範甚至進一步修憲予以明確化不是毫無困難。過去兩國因此同步走向大總統制。

帝國輝煌無比的歷史是永遠不會忘懷的記憶是驕傲的來源，是失落時的安慰，是振作的憑藉同時也是無比沉重的負擔。戴高樂之後法國三位總統都採取戴高樂不可能接受的左右共治的古怪方式解決憲政僵局，但是在備受困撓後進行修憲時，法國仍然繼續走和芬蘭、葡萄牙、奧地利西歐國家相反的途徑，「選擇一條最孤單的路」而往戴高樂屬意的大總統方向走。

在小國擁有大國想像方面，早期台、法兩國是相同的 (註4)，現在似乎已經分道揚鑣了一段時間了，那麼在大總統制或準內閣制的選擇方面，此後的走向仍然會相同嗎？這是一個有趣而重大憲政課題，台灣現在的憲法時刻已經到了，是抉擇的時候了。

註：

1.柯恩蒂，《法國為何出現左右共治》。

2.配勒菲特，《法國為何出現左右共治》。

3.當時是以法蘭西聯邦vs.法蘭西共同同體的形態呈現。

4.其典型就是老蔣的反攻大陸，小蔣的三民主義統一中國和現在的一中各表。