筆震／錯亂的修憲倡議──人民與政黨存在對憲法的歧見

文／張志偉（中信金融管理學院財經法律系助理教授）／筆震

隨著蔡總統在雙十談話宣佈要推動憲改，執政黨委員、智庫與友好團體紛紛趁勢提出各種憲改倡議，一時間五花八門的憲法名詞令人眼花撩亂。但在這波修憲乃至於制憲的討論中，多的是憲政改革者的各種期待，卻少見對於憲法任務與功能的正確理解。

現代憲法起源於啟蒙時代哲學，強調其限制國家權力（君權）、保障人民權利的面向。因此，憲法國家（Verfassungsstaat）的根本想法是國家權力受憲法拘束，而非反過頭來主張，只要政治人物一但覺得有約束，就急忙想著要擺脫。

修憲門檻與界限

然而在解嚴多年，號稱民主憲政的台灣，卻有論者主張，因為修憲程序「碰到困難，但制憲就不必透過這個程序，只需要公投半數通過就可以」；甚至認為「現有修憲高門檻本身就有違憲的問題，是違反國民主權的原則」。這種說法明顯欠缺憲法學理的支持，應有必要指明其誤解之處。

首先，現行修憲門檻常被某些憲改推動者質疑其門檻過高，導致其修憲幾無可能。但此一理解並不完整，亦有誤導之嫌。目前的修憲門檻及程序係2005年第七次修憲於憲法增修條文中所增設。依憲法增修條文第12條規定，憲法修正須經立法院立法委員四分之一提議、四分之三出席，以及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即屬通過。

此一修憲條文通過時，普受肯定，憲法學者李建良甚至表示「此一修憲係以公民複決取代國大修憲，還憲於民，同時終結往昔國大壟斷修憲的現象，再則表彰主權在民、直接民權，提供人民親身參與憲改的機會，在實踐國民主權、憲政主義上，意義重大。」如今看來，何以當年被認定具有上述正當性意涵的修憲條文，如今卻備受質疑？此一憲改立場的髮夾彎，是否只是因為單純執政後不合己意，即認修憲門檻過高？若真如此，豈不像小孩玩遊戲，輸了耍賴說遊戲規則不遵守了？

事實上，高修憲門檻是成文憲法強調其高於法律位階的必然之理，蓋若修憲與立法程序差別有限，即難以證立何以憲法可以高於法律之法位階邏輯。成文憲法具有的維護秩序、維持穩定、促進整合等功能與作用，莫不以高修憲門檻為搭配。此外，從憲法的整合功能以觀，社會分歧程度越高，越需要高度的修憲共識，以避免因一時的情緒、事件而使得未經深思熟慮的憲法政策輕易成為憲法規範，反而引發更多憲法爭議。

在民主、開放的憲法秩序中，惟有透過高度涵納的憲法裁判與解釋，使社會中有更多的成員更能認同此一合憲秩序，憲法的規範效力與整合功能才能於現實中獲得貫徹。較高的修憲門檻，正可使得憲法拘束者與活動者不會只著眼於憲法文本的修改或增補，轉而認真「行憲」，透過憲政慣例、憲法解釋或法律層面等方式，達成憲法變遷與成長之目的，以累積憲法共識，以達到下一次可能的修憲能量，舍此別無他法。

制憲與修憲

此外，由現行修憲門檻甚高，推導出應以制憲方式為之或是認定違反國民主權的主張，亦犯了制憲、修憲不分的錯誤。正如學理及實務（釋字第499號解釋）普遍接受憲法制定與憲法修正兩者有別的立場，制憲力乃政治上實力，以此制憲力創造了憲法，憲法制定後，制憲力即功成身退，國民主權即內化為憲法基礎，形同備位化；在憲法規制下，修憲權係憲法所賦予之權力，與行政權、立法權或司法權相同，均屬國家權力之一部，屬憲法所規範的對象。因此關於修憲的主體、程序與限制等，均為憲法保留之事項（Verfassungsvorbehalt）。

套用至我國憲改的脈絡下，修憲門檻即為2005年修憲權所定下，即具有憲法位階。這樣的門檻是否有牴觸修憲界限的問題呢？在我國憲法並無如同德國基本法般明訂「修憲界限」，當然應該遵守例外從嚴的法理。而大法官釋字第499號解釋也已明示修憲界限，現行修憲門檻更沒有到了讓國民主權無法行使的地步，自無牴觸修憲界限（憲章）而無效的疑慮。此亦所謂「制憲成之於力，修憲受之於法」的基本理解。若干論者之議，實屬夾帶自我政治傾向的訴求。學理上斷無因修憲困難，遂質變為制憲之理；更何況如前所述，修憲之議必須植基於憲法共識，豈有可能在欠缺共識的情況下，以制憲之名來超越修憲界限。難道修憲需要共識，制憲反而不用嗎？

認真看待憲法

在眾聲喧嘩的憲改樂章中，本文旨在提請留意，在我國憲法規範與憲政現實如此斷裂，人民與政黨彼此間對於國家與憲法認同仍有相當歧見的此刻，與其在憲改號角聲中，隨之翩然起舞，毋寧更應強調維繫基本共識的整合，在每次的憲法實踐中落實憲法價值，質言之，認真看待憲法，好好行憲即可。