筆震／修法不協調　水利會改官派之荒謬

文／紀和均（臺北市立大學通識教育中心講師）／筆震

據報載，行政院院會於11月9日，正式通過農田水利會組織通則部分條文修正草案，近日移請立法院審議。該修正草案中最令社會輿論關注是第四十條明文規定，自修正條文施行後，廢止農田水利會的會長與會務委員的選擇，而第四屆（本屆）17個水利會會長與會務委員的任期，全部於109年9月30日屆滿。該修正理由中述明，「因應農業環境變遷且降低直選體制之選舉副效益，為能達到強化農業水資源利用、擴大對農民服務範圍、強化組織專業經營等目標，將農田水利會由現行公法人改制為公務機關。」因此，需要先暫停水利會長與會務委員的會員直選。

可是，當我們仔細審視前述11月9日行政院所同意的農田水利會組織通則部分修文修正草案，卻完完全全沒有提及修正現行農田水利會組織通則第1條第2項：「農田水利會為公法人」或是相應地修正水利法第12條第2項：「前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」僅在修正理由提及暫停會員直選水利會長與會務委員，卻不同時修正真正定位農田水利會為公法人的條文，如此的修法不協調，不免啟人疑竇。

▲全國農田水利會自救會5日號召千人於立法院抗議。（圖／記者林敬旻攝）

事實上，農田水利會的歷史由來以久，並非是民國39年國民政府播遷來台之後，才出現的農民水利合作組織。以「台北市瑠公農田水利會」為例，其轄下最重要的水利灌溉設施，即是著名的瑠公圳。乃是郭錫瑠父子於清乾隆27年（西元1762年）與乾隆32年（西元1767年）次第修建而成。日治時期於明治40年（西元1907年）轉型於「公共埤圳瑠公圳組合」，成為水利事實的自治組織；民國45年依據農田水利會組織通則的規定，合併大坪林圳，改組為「台灣省瑠公農田水利會」；民國57年為因應台北市升格為直轄市，改名為「台北市瑠公農田水利會」。另外，因電影KANO為國人所熟知的「台灣台南農田水利會」，最早之前身係大正9年的「公共埤官佃溪埤圳組合」，隔一年更名為「公共埤圳嘉南大圳組合」，於民國45年正式改組為「臺灣省嘉南農田水利會」。101年再更名為「台灣台南農田水利會」。

由前述兩大農田水利會的歷史介紹得知，「農田水利會」先於「農田水利會組織通則」而成立，政府僅是被動地承認其存在，以輔導其成為國家水利建設及水資源管理系統的成員。

農田水利會為公法人，享有獨立的法律人格，具有水利事務上的自治權限，多次為我國司法院大法官解釋所承認。釋字第518號解釋文：「農田水利會為公法人…其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限」與釋字第628號解釋文：「農田水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限」既為地方水利自治團體，類似於地方自治團體。兩者的區分為，農田水利會享有個別事務管轄權；直轄市、縣（市）及鄉、鎮（市）具有土地管轄權。共通之處為在於，均為人合組織。參照釋字第479號解釋文：「憲法第十四條規定人民有結社自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之自由。」係由於住民或會員所共同組織，以共同的意思去處理眾人的問題。因此，農田水利會必然也應該具有「會員自治」及「團體自治」。

▲全國農田水利會自救會5日號召千人於立法院抗議。（圖／記者林敬旻攝）

會員自治最重要的部分，乃係會員可以自行選舉會長及會務委員，處理水利會會務。而追求會員自治的實現，正是為了回應，自民國71年以來，社會輿論與社會運動長期抨擊政府把持農田水利會，自行指派會長與會務委員，沒有真正落實自治行政的的弊端。所以，才在民國91年由民進黨籍立法委員蘇煥智提案修正農田水利會組織通識第15條之1及第16條，正式允許會員直選會長與會務委員。當年要求會員自治的民進黨，居然在16年之後，全面執政下透過行政院院會以農田水利會會長與會務委員直選產生副作用及水資源掌握為由，提案廢止會員直選制度，要將農田水利會重新置於政府完全的掌握之下，而忘記過去念茲在茲地的會員自治，無疑是莫大的諷刺。再加上，僅是廢止會員直選，而沒有同時修正農田水利會的公法人定位，易讓人產生民進黨政府修法的目的，並非在於上述直選的副作用與水資源掌握，實為徹底壟斷農田水利會的會務，徹底打擊國民黨的草根政治勢力，為往後選戰做準備。

綜觀近日來民進黨政府對於組織改造或各類政府捐助的公私法人的監督的觀點來看，完全忘記了這些公私法人係獨立的法律人格，享有一切該有的法律上權利與義務。政府雖可以依法監督其自主運作，規制其符合法律的要求，但是卻不能僅因政府曾有財務捐助或預算補助，就赤裸裸地介入獨立公私法人的會務決定與執行，甚至是直接廢止其法人資格，改組成行政機關。退萬步而言，政府真要將農田水利會改組成行政機關，從憲法學來說，由於公法人亦享有財產權，無論係將之民營化或機關化，都不能直接將其財產納為政府己有，而是應採取類似清算及解散的程序為之。如此才算是符合「依法行政」的憲法要求。