普及公共托育又充分就業，北歐國家為何辦得到？

▲圖／Pixabay

文／劉毓秀

就女性權益和社會永續發展而言，北歐制度最值得世人注意的是它的普及公共托育及長照政策，尤其是這套政策與女性就業的關聯，以及其階級面向效應。

今天北歐除了冰島以外的四國（瑞典、丹麥、挪威、芬蘭），都立法保障父母享受公共托育的權利，這四國的托育制度大致符合一般所稱的「北歐模式」社會福利制度。公共托育發展最早、提供比例最高的是丹麥，從1950年代就開始拓展托育福利服務，並於1999年制定全面性政策，促使地方政府保證所有具托育需求的六個月以上幼兒都可以得到托育服務。瑞典後來居上，於1960年代起大規模投資於公共托育，發展出可謂舉世最細緻的服務網，並於1995年規定地方政府應針對父母就業或就學的所有一至十二歲兒童提供服務。挪威不同於前述兩國，受制於民間傳統觀念和地方政府阻力，以及經濟政策和社會政策的欠缺連結，公共托育發展較晚且不足，但晚近已有長足進展，且從2009年起，規定一歲以上小孩得享托育權利。以上三國對6個月（或1歲）至12歲兒童提供連續、完整、符合父母就業需求的普及公共托育服務，吻合於一般所說的「北歐模式」（即普及、支持女性就業之模式）社會福利制度。

芬蘭情況有所不同，如前所述，其左、右政黨於1984年達成妥協，立法規定兩種性質互異的育兒政策：一為要求地方政府負責提供托育服務，另一為針對自行育兒的家長（絕大多數為母親）提供在家育兒津貼。此異質性的雙重育兒政策提供地方政府推卸責任的方便法門，引導主要育兒方式走向請領在家育兒津貼，偏離支持雙薪家庭、女性高度就業的北歐模式。此外，芬蘭也未如前述三國提供公共課後照顧服務。

瑞典學者Walter Korpi認為，二足歲以下幼兒的正式托育是支持雙薪家庭的指標，3至5歲托育則是一般性家庭支持政策，Meagher and Szebehely根據此理論，檢視2008年北、西、南歐11個國家的托育制度。由於非全時托育不利女性就業與中下階級家庭之幼兒發展，而平均每日托育時間各國差異甚大，於是這兩位學者列出各國平均每日托育時間，並換算出全時托育（以每周35小時計）比例，發現：二足歲以下平均每日托育時間以北歐各國最長，大抵接近全時（瑞典因有16個月的有酬育嬰假，年齡較小的幼兒送托比例稍低）。

此外，全時托育比例也以北歐各國最高，分別為丹麥88.1%、瑞典58.6% （筆者認為應加上保母托育的3.2%，成為61.8%）、挪威53%（筆者認為應加上保母托育的4.8%，成為57.8%）；相較之下，芬蘭較低，為33.1%（筆者認為應加上保母托育的1.7%，成為34.8%），顯係受到前面所說明的托育與在家育兒津貼兩種政策的頏頡作用的影響。西歐各國除法國之外的國家，平均每日托育時間相當短，連帶地，全時托育比例也低，分別為荷蘭27.1%、英國16.8%、德國15.8%。將丹麥、瑞典、挪威與其他國家比較，並參考Korpi「二足歲以下正式托育是支持雙薪家庭的指標」，可知此「北歐模式」托育制度是支持雙薪、女性就業的標竿。

▼ 歐盟各國2足歲以下正式托育全時比例（2008）

▼ 歐盟各國3至5歲全時托育比例（2008）

普及公共托育緊扣充分就業的正向循環

從托育制度的公共性、普及性、永續性而論，瑞典托育制度最值得我們學習的面向之一，是它扣緊參與工作的父母公民（citizen worker-parent）之公民身分定位，將托育設計為國家積極勞動市場政策（positive labor market policy）的一環，規定只有在父母（或單親）參與勞動（或就學）的狀況下，才可享受公共托育服務。

此一模式托育制度，完全不同於針對弱勢幼兒提供、以致難逃烙印化與品質低劣之譏的殘補式福利措施。它並不是單純的福利政策，而是福利政策與積極勞動政策的結合體；於此，北歐充分就業的理念表露無遺。這顯示的是北歐模式福利國家的務實本質，他們將「享受福利」和「工作／納稅」綁在一起，讓權利和義務互相平衡，彼此支撐，高度實踐社會民主政治經濟學架構下政策設計的兩個指導原則，即「避免反向誘導」，與「盡量透過就業進行「再分配等福利給付的」移轉）；後者為「充分就業」信念的表現，也是北歐國家勞動市場政策的基石。此正向誘導，不僅顧及國家財務的平衡，更能藉著普及公共托育與充分就業政策（包括多種促進就業措施）的包容性與非排他性，而誘導、協助父母普遍就業，預防入貧，為兒童創造有利的成長環境。如此，針對雙薪父母或就業單親提供的托育措施，在實質效果上反而能夠真正有利於兒童。

就家庭型態和兩性關係的層面而言，「就業＋公共托育服務」政策意味著傳統刻板性別角色下的「養家活口的男人與家庭主婦的相互責任（他負責賺錢養家，她負責家務育兒）」，已被「成年公民與國家的相互責任（成年公民參與勞動，國家於工作時間為他們育兒）所取代。如此延續了早期瑞典經建計畫推動者Gustav Möller的一項主張：人口政策必須被用作執行社會改革的策略。於此我們看到女性角色轉變背後的政策助力，以及北歐人口政策的基進本質。

把「就業」和「普及公共托育」綁在一起的政策設計，將普及公共托育賴以運作的稅收涵蓋在其本身內裡，讓整套制度發揮促進就業、增加政府稅收的作用。晚近瑞典托育服務為了容納不易就業的移民父母之子女，而規定父母之一方（或單親）失業者，小孩都有權享受每週至多15小時托育服務。

如此，父母就業與不就業的區別依然被保持，以維持其「公共托育＋充分就業」的基本政策路線，避免反向誘導。這種避免反向誘導的考量，特別值得我們效法。欠缺托育措施讓歐洲各國普遍存在著高學歷女性不願生小孩的現象，尤其是在傳統家庭觀念較強的德國和西班牙，由於這兩國欠缺普及公共托育服務，以致女性特別難兼顧工作和育兒。相較而言，在北歐各國，生育率最高的反而是具有大學學歷的女性，由於普及公共托育政策讓她們能夠終身投入職場。由此可推知，唯有藉著普及公共化托育政策使工作／自我實現與生育並容，女性的教育投資才能充分發揮作用。

本文節錄：《北歐經驗，台灣轉化：普及照顧與民主審議》一書