美麗島電子報／都是大政委惹的禍

文／林濁水／美麗島電子報

怪怪大政委等於什麼—北京的國務委員

林美珠接任勞動部長後政委遺缺迄今未補實，留下的「督導業務及審查法案」<兩岸人民關係條例>修正草案由政院秘書長陳美伶暫代處理。行政院內部官員很不滿，向媒體透露「行政院組織法明定」「秘書長是幕僚長角色，政委是內閣閣員，由陳代行政委職權」卻「從來都沒有行政院長林全派代陳美伶兼任政委的公文」，儼然成為「地下政委」，「有違法之虞」，跟著媒體大做文章痛批陳美伶僭越，行政院違法。 

「行政院違法」，有這麼嚴重嗎？ 

<行政院組織法>第 5 條規定政務委員的職權是：行政院置政務委員七人至九人，特任。政務委員得兼任前條委員會之主任委員。 

政務委員在透露<行政院組織法>中「明定」的就這麼多了；至於所謂「監督各部會」的職權，依據<行政院組織法>明確規定是屬於行政院長的職權，不是政務委員。現在政委可以「督導業務及審查法案」，依據的只是依行政院長意志編定的<政務委員督導業務及審查法案分工表>並不是什麼法律。換句話說政委的「督導權及審查權」並不是來自法律確定性的授權，而是行政院院長任意性的授權。 

所謂政務委員，最開頭叫做「不管部會之政務委員」，後來才簡稱政務委員。他的來源英國的「不管部部長」，這在日本叫無任所大臣。 

民主國家總統制沒有什麼「不管部部長」，但是內閣制國家往往有「不管部部長」，他的設置，常常因組聯合內閣的權利分配而安排，或做當作接管部會的前置安排，並沒有不管部部長比部長尤其比內閣秘書長高一階的情形，以日本為例，內閣秘書長叫內閣官房長官，位置反而僅次於首相，在一般部長之上，是首相第一位代理人，更沒有比不管部部長低一級的情形。 

至於我國，行政院政委地位可以先參考一下早期省政府的安排。 

1947年行政院政務會議，通過臺灣省政府各委員及各廳長人選，任命丘念台、嚴家淦、許恪士、楊家瑜、林獻堂、朱佛定、杜聰明、馬壽華、劉兼善、李翼中、南志信、游彌堅、朱文伯、陳啟清為台灣省政務委員，以丘念台兼民政廳長、嚴家淦兼財政廳長、許恪士兼教育廳長、楊家瑜兼建設廳長、李翼中兼社會處長。 

這名單透露的訊息很清楚：是大廳長小政委不是大政委小廳長。省府這樣，內閣也沒有什麼不同。內閣大政委之說最有名的是李國鼎，他在當了4年經濟部長7年財政部長後再當了政委12年。由於他在部長任內政績裴然，於是當政委便美其名為借重長才賦予更重大的「督導財經政策」的任務，其實這美名是假的，真正的原因是功高震主，尤其是被認為「拉幫結夥」，所以蔣經國釋他兵權貶入冷宮。 

基本上政委是一個小水庫，一向用來必要時由院長賦予協調跨部會的特別事項的權責、儲備部長、冷凍部長、諮議，甚至酬庸用的，和西方民主國家的做法沒有什麼不同。 

台灣把政委協調跨部會的權力提高成領導部長的「大政委小部長」權力運作「模式」，是蔡總統時才出現，以前並沒有。 

那麼有沒有什麼國家採取大政委制度？是有的，不過不是西方民主國家。 

把不管部部長安排得地位比部長高的是北京。他們的不管部部長叫國務委員，他們的國務委員不直接管部，但是管部長，例如國務委員楊潔篪就是外交部長王毅的領導。北京這一個無產階級專政的國家，官階嚴謹上下分明，現在的組織架構是總理之下有4位副總理再下面5位國務委員，其中一人兼國務院秘書長，再下一級才是部長。 

我國體制總統依法不能主持行政院會，總統覺得權力的貫徹很不方便，為了彌補總統規劃了「大政委小部長」權力運作模式。 

「大政委小部長」在西方國家找不到什麼一樣的作法，卻和對岸國務委員體制雷同，這真是個大意外；「大政委小部長」建立了，行政院的官員也都接受認為OK了，於是才有今天行政院不補實林美珠政委缺，而由秘書長陳美伶接手林美玲留下的「督導業務及審查法案」業務時，「行政院內部事務官多認為此舉有違法疑慮，但礙於官場文化，多敢怒不敢言」的事。行政院內部多數事務官對和北京國務委員雷同的這一個新生的「大政委」權力運作不只大大認同，還肯定他才是「合法」的，那就更加令人意外了。 

意外的還不只是這樣。這次陳美伶協調的法案是<兩岸人民關係條例>的修正草案，這法案管轄的機關是陸委會。於是問題又來了：依據行政院組織法的立法精神，行政院之下設置部來負責各領域的政務，跨領域的政務則設置委員會來協調。這樣一來，要修<兩岸人民關係條例>如涉及到其他部會的權責，依法不是由陸委會來協調的嗎？為什麼協調的機關陸委會不進行協調，卻要再找個政委或秘書長來協調或者是所謂的「督導」？造成運作上的疊床架屋？指揮鏈的冗長化？ 

指揮決策鏈的簡短在網路時代不才是合理的運作方式嗎？總統和行政院為什麼要背道而馳。 

奇怪的還有。就在最近，自林美珠離任政委，「政務委員督導業務及審查法案分工表」並沒有更新，卻悄悄下架，行政院官員說這「讓人不解」。 

這的確讓我不了解，不過不解的理由應該和「行政院官員」不同。不解的是下架只是暫時的，更新後就會再上架，還是永遠下架了？而下架就等於「小部長」的時代結束，還是繼續維持，用其他的人來取代政委而讓部會繼續小下去？ 

這些情況都還不明朗，唯一明朗的是這一番「秘書長好大」「地下政委」的風波都是新設置了和北京國務委員制雷同的大政委制惹的禍。