筆震／不管依林或依賴，閣「揆」都姓蔡

文／廖元豪（國立政治大學法學院副教授）／筆震

在深綠陣營千呼萬喚之後，賴清德終於取代林全，成為行政院院長。更有許多人開始拿著憲法教訓蔡總統，說行政院才是最高行政機關，總統應該充分授權；林濁水更指摘總統把行政院院長當作總統執行長，是「把半開半閉潘朵拉魔盒盒蓋掀得更開了」。

依中華民國的憲政體制，到底總統還是行政院院長，是行政部門的大老闆？這一點多年來的「實務」非常清楚，當然是總統。可是批評者的論述卻隨著本身的政治需求，或對「這個總統」的喜好程度，而一直變來變去。

蔣中正在制憲之初，曾有意自己擔任行政院院長，而邀請胡適擔任總統，就是因為憲法上的總統權力有限，所以拜託一個形象好的花瓶來當總統。可是等他自己當了總統，大權在握，可從來沒把自己當成花瓶。

而當年的「黨外」人士與「自由派」學者，在戒嚴時期大力宣揚「我國是內閣制，行政院院長才有實權」；可解嚴後，即使憲法並未修改，但因為李登輝當總統，郝柏村當行政院院長，同樣的一批人卻天天咒罵郝柏村濫權侵犯總統權力—他們可不願意李登輝當花瓶，而郝柏村卻有實權。

到底總統大還是行政院院長大，其實是以我喜歡「這個總統」還是「這個行政院院長」而定。這種「人治」的憲法解釋趨勢，似乎一直延續到現在。所以許多人一方面對蔡總統管婚姻平權、司法改革、年金改革，世大運維安（憲法完全沒有於總統權限內的事項）……全不在意，卻要把憲法明定的總統院際調解權做最狹窄的限縮解釋，說穿了也是「法隨人轉」而已（討厭馬英九，所以對他有利條文就要限縮；相對喜歡蔡英文，她沒條文也可以為所欲為）﹍。

▲賴清德、蔡英文、林全。（合成圖／記者林敬旻攝）

然而，無論從憲法解釋或從政治實務運作來看，目前行政部門的大老闆，都還是蔡總統。憲法上，自從1997年修憲把「行政院院長應經立法院同意任命」的規定拿掉，讓總統既可單獨任命行政院院長，且免職權又沒有副署或其他控制機制之後，任免由人的行政院院長，根本沒有任何法律上的手段來對抗總統的意志—只有「辭職」走人，以示負責而已。

而政治上，哪次選舉時，總統候選人的政見不是包山包海？從國防外交到經濟、教育、治安等等議題都成為總統的承諾。選民也已經有這樣的期待，所以等到總統上任，好壞都會向總統算帳。這也是為何小英明明神隱不說話，民調還節節下跌的原因—大家生活不好，都怪在總統頭上。這時候，總統知道自己要向689萬人民負責，怎麼可能「放手任你做」呢？她當然要任命一個能夠執行她意志的人啊。看看這次內閣「改組」，院長之外換了幾個部長？有幾個人是賴清德先生帶來的左右手？連行政院發言人都沒換，這樣一個「都不是我的人」的內閣，能夠叫做「賴內閣」？賴清德能夠叫做「閣揆」？賴既然願意來到這個虎狼之域，就要有著「施展不開」的心理準備—實際上的「閣」揆根本是小英，但你要頂著院長的帽子去幫老闆管理眾人！

賴清德院長雖然聲望高，政治手腕好，但到了這個位子，「忠於總統」並且竭力扶持大老闆，仍然是基本的政治倫理。

司法院大法官釋字520號解釋曾經在解釋理由書中指出：「總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。」可見，行政院院長是總統任命來實現競選承諾，執行總統政策的職位。尤其小英總統雖然鮮少對外發言，人們也在許多政策上摸不著她的方向，但她個人意志堅定，不容忤逆，行政院院長必然會被當成古代皇帝的「宰相」來看待。因此，只有在「效忠」與「順服」的前提下，兩人才能肝膽相照，相處愉快，國家政事也才能順利推展。

反之，如果賴院長自命是閣「揆」，是最高行政首長，聽了一堆吹捧者的饞言，不肯擔任執行者的下屬角色，甚至硬要小英退回「國防外交兩岸」的狹義總統權限，那衝撞在所難免。賴院長當然可以挾民意以自重，甚至威脅要辭職給總統難看；但內閣其他成員不配合，總統不高興，賴院長又能做出什麼成果？不就又留下一個「政治內鬥」的評語？即使是支持賴院長，對小英多所批評的的林濁水，也承認「要修憲」才能解決雙方不合的問題—那不就表示在現行憲法下，平行尊重的「雙首長」是不存在的？

在「蔡依林」階段，林全院長的確做好了小英總統所要的「執行者」角色，但沒能發揮政治效果，無法說服民眾並擺平政敵，所以必須下台。今天，自信滿滿，認為民調低只是因為溝通不足的小英總統，在「蔡依賴」階段，留任了大部分的閣員，並沒有讓賴院長「組閣」，其實就是告訴賴院長，我才是「揆」！我任命你，就是要你在這個架構下，比林全作得更好，把主子的政策與意志發揚光大—當然前提還是「忠心順服」。至於賴院長是否甘願如此，或是要挾其聲望批逆龍鱗，以建立自己更上一層樓之資本，那就看他的智慧了。至於某些人期望以換林為先鋒，在2020年來個民進黨版的「換柱事件」，那就別傻了，小英總統的意志與權力絕對不是柱柱姊能比的。